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这是一篇让我们分析“综合监管”和“行业监督管理”的好文。什么是行业?什么是负有监督管理职责?是不是真的存在“概念想当然”的问题……

来源:半岛综合官网登录    发布时间:2023-11-26 18:44:33

这是迄今为止能让我们进一步分析“综合监管”和“行业监督管理”的好文。2021年6月,应急管理部在

  这是迄今为止能让我们进一步分析“综合监管”和“行业监督管理”的好文。2021年6月,应急管理部在回答记者问时讲道:“管行业必须管安全,明确了负有安全监管职责的各个部门,要在各自的职责范围以内对负责的行业和领域的安全生产工作实行监督管理。比如交通运输、住房和城乡建设、水利、民航这些部门,分别对各自的行业实行安全监管。但是应急管理部门既要负责对这一些行业的综合安全监督管理,同时我们也有直接监管的行业,比如冶金、有色、建材、轻工、纺织、机械、烟草、商贸这八大行业,还有危化品、烟花爆竹等,

  随着我国政府治理方式的变革、营商环境优化和反腐败的深入推进,地方政府组成部门的监督管理职责从原先的“创收”要途,变成“标准高、压力大、责任多、利益少”的烫手山芋,叠加国内市场主体发展水平和层次水平相比来说较低,责任事故发生概率较高,以至于负有监督管理职责的部门极其容易被追责,监管部门在监督管理过程中,从原来的争权转向让权卸责。

  为了治理上述现象,我国政府工作精密性和集成度慢慢的升高,众多监管部门的工作转向综合化,在具体的政府管理中强调所谓的“系统治理”,由此产生了各种工作集成度特别高的议事协调机构(领导小组、工作专班、联席会议、专业委员会、指挥部等等),对各项工作的要求也提出的慢慢的升高的要求,其中不乏食品安全、安全生产、城市运行、生态环境、消费者权益保护等等领域。同时,除了上级部署的任务之外,地方政府往往出于政绩需求,也同步布局自己所希望在一方发展中能够出彩的各类领导小组。

  而在实践中,领导小组的组成部门却往往是同一批部门,以至于各部门成为一个个领导小组的附庸。各个领导小组相互领导,变成各个承担领导小组的办公室的政府组成部门之间的相互领导,其实质又演变为某一个局领导一堆局,然后在一堆领导小组中大家相互领导,互相指派工作。在具体履职过程中,领导小组督促组成部门依法开展履职工作,尚属进步,但是领导小组的运行却产生诸多问题。有时候看似建立了一个个密不透风的工作体系,实则却有大量有限的精力落在了协调、下发任务、汇总等工作上,而落实具体工作的人却慢慢的变少——工作要求越来越精密,工作开展越来越没人。

  困境一:大消保则消保失灵,大安全则安全失灵,大环保则环保失灵……被管理前推降低的监管效能

  无论是消费者权益保护、安全生产、生态环境保护……各种工作均建立了纷繁复杂的领导机构,领导机构往往在该项事权的主导部门或者主职部门身上,领导机构往往除了议事协调工作之外,也承担了主要方面的职责。而领导小组的的其他组成部门理论上的职责是配合主责部门做好职能范围内的工作事项,但在实际上,各领导机构在履行各自职能的时候,往往只注重自身的议事协调作用,而忽视自身本作为主职部门的职责,重点多放在汇总统计、指派任务上,更有甚者是要求作为各国民经济行业归口的部门负责代替其承担具体落实监督管理职责,以至于监督管理的专业性、法定性、有效性大打折扣。

  以消费者权益保护为例,大消保治理本身是没有错误的,繁荣市场主体、优化消费环境、引导行业自律都是保障消费者权益的方面,也是各职能部门应当在各自职责范围内做好消费者权益保护的应有之义。但是发生的具体行为,应当按照职责法定的原则,如旅行社未得旅游者同意擅自变更行程的行为,由文化旅游部门负责。食堂中吃到的异物,由市场监督管理部门负责。举个例子,Z省J县就曾有市场监督管理部门的工作人员认为洗染店洗染的产品质量效果问题应由商务部门受理,理由就是洗染行业的国民经济归口是商务部门、消保委仅负责按照行业指派工作任务。而该纠纷的的具体处置流程应当是经商务部门查实后将相应产品质量上的问题移交市场监督管理局处置,实际上这既不符合职责法定的原则,也与三部门联发的《洗染业管理办法》所规定的职责不相对应。消保委更不应该是一个按照行业指派消费纠纷调处的议事协调机构。

  总之,消费者权益保护应当按照职责法定的精神,依据上位法大于下位法之规定,各行政主任部门依法查处侵害消费者权益的各类行为,消保行政部门以及消保组织指导消费者依。

  上述矛盾来自于一个比较初级的管理逻辑——管理前推。管理前推在风险管理中具有一定的优势,但是管理前推也伴随着成本的提升,比如说对购买危险化学品用于恐怖活动的预防上,管理前推要求我们向前推测未来事件有几率发生的概率及后果,于是我们引入许可经营和实名购买两个举措,以此将有几率发生的、对本领域不利的因素提前消灭掉。但是这并不能排除“万一”之可能,于是我们又引入使用目的登记、过程管理等一系列举措,而这些举措中,市民需要承担的义务也就慢慢的变多,管理的成本也就慢慢的变大,随着管理前推带来的效果以及对前推管理的滥用,如经营规范的宣传、社会公序良俗的教育等功能越来越扮演重要的地位,却变成监管部门不愿意管理“既遂”案件,这就好比一个村的村民犯了罪,公安和村长说“你应该查清他犯了什么罪再移交给我”,管理前推的泛滥,致使监管效能发生下降。

  在我国的行政管理中,一直都有一句比较经典的话语:“缺乏立法”。不得不承认,确实有一些领域在时间、空间等因素的限制下,目前是暂无法律规制的,但是立法有时候往往也只是对既定职责的明确而已。在对预付式消费进行研究的时候,笔者翻查了大量的文章,多数文章均提到了“美国没有一部预付式消费的专门管理法律,而是通过多部法律建立的规制”,Z省在制定《消保法》实施办法时,用的表述就是国家对预付卡没有救济规制,导致无法可依,其实不然,预付卡治理中的最大难题主要是两个方面,一是侵害消费者合法权益(主要体现为虚假广告宣传、诱导消费、霸王条款、不公平格式条款以及经营困难引起的卷款跑路),另一类是恶意骗取消费者预付款的行为。前者在工商总局的各部规章中基本均设立了管理举措,除此之外,总局还在《侵害消费者权益行为处罚办法》中设立规制:“经营者以预收款方式提供商品或者服务……未按约定提供商品或者服务的,应当按照消费者的要求履行约定或者退回预付款,并应当承担预付款的利息、消费者必须支付的合理费用……经营者对消费的人提出的合理退款要求,明确说不予退款,或者自约定期满之日起、无约定期限的自消费者提出退款要求之日起超过十五日未退款的,视为故意拖延或者无理拒绝。”基本能说并不存在无法可依的情形,而合同诈骗更是进入《刑法》的惩罚条款之内。

  孟德斯鸠说过,“立法的美德是节制。”为了预付式消费,不专门立法就不清楚自己的基本职责,遇到行政管理难题,第一个想的不是部门职责,而是主体管理:因为卫健局负责公共场所卫生,就要卫健局负责相应场所的消防安全;因为市场监督管理局负责商品市场的监督管理,就要市场监督管理局负责集贸市场的规划和向上争取资金;因为教育局负责教育工作,就要教育局负责学校食堂食品安全的监督管理;因为商务局负责发放消费券和成品油流通,就要商务局负责查处骗取政府消费券的行为和成品油治安管理……职能扭曲的问题,出现在的根源来源于部门对于分工的漠视,对于自身作为政府组成部门缺乏合理的认知,更有甚者这种只认管理主体的逻辑登堂入室,大行其道,极大破坏了政府职能的严肃性。尤其是地方立法,更要尤为重视法治思维、科学思维、创新思维和底线思维,要注重遏制和防范地方立法有几率发生的权力滥用和治理陷阱,杜绝地方立法的风险。

  困境三:局局都是“县政府”,一群人指着一两个人干活,“烧头香”的做法是为了提前固定部门职责,领导机构成为强化话语权的手段……

  实际上,一些工作本可以依靠职能部门来完成,而成立领导小组从表面上看似乎加强了领导力量,实际上在职能部门之外又成立了一个机关,无形之中增加了办事的环节,有些机构甚至还需要抽人、调人。这些行为往往导致职能部门的主体地位下降,责任意识淡化,甚至会出现相互推委、扯皮现象。

  最大无语的应当是领导小组存在的意义变成了有关部门强化其话语权的手段。导致每个设有“领导机构”的部委办局均成为“县政府”,以所谓的“行业主管部门”为由交办本属于其(领导小组办公室所设机构)职责范围内的工作,让行业管理这一“虚管”工作变为“实管”,让不具备法定职责的行业部门代替其履行其直接监督管理责任。更有甚者,有些领导小组办公室越俎代庖,工作中抢着“烧头香”、“提前固定部门职责”,将本应由自己履行的职责转嫁给其他部门,以行业部门代替本机关履行其法定直接监督管理职责。如日前开展的燃气安全检查,作为餐饮行业的主管部门,商务部门引领着生产力的发展方面,督促用气单位履行主体责任无可厚非;市场监督管理部门作为特定种类设备的主管部门,在使用燃气特定种类设备场合加强监督检查也无可厚非;但Z省一些领导小组办公室要求上述部门负责对餐饮场所替代其所在部门开展直接监督检查,事实上,上述两部门对有关方面的直接监督管理一无法定职责,二无相关专业能力,仅靠指派往往让这个工作又陷入行业部门“啥都要管,啥都管不好”的尴尬境地。工作最后变成“只要有人背锅,就不一定要做好”的尴尬境地。

  而且,这一做法往往还有错误的示范带头作用,Z省Q县的市场监督管理部门的领导认为燃气整治分行分理经验十分可取,建议食品安全、特定种类设备监管、打击消费侵权等也按行业划分,“我们仅需抓总就好”。在笔者看来,这种只认主体不认职责的方法如若可以大行其道的话,那倘若一县之财政供养3000人,有30万之人口,6万之企业……只需要每一个人认领100个人,20家企业不就好了?显然,这根本就不应是现代化的管理举措!

  基层协调职能中,当产业部门呈出法定职责依据的时候,领导小组办公室所在部门往往回复“你说的都有道理,但是我们上级部门不是这么做的”。或者以领导交办的其他任务为由要求履职,须知,领导小组是一个议事协调机构,议事协调机构发文应当首先考虑部门共识;领导小组办公室设在某一部委办局,负责的是领导小组的日常工作,无法代替领导小组履行其职责。同时,在现实操作中,领导交办任务的过程中,往往我们也会看到领导首先考虑的是职能分工,对部门共识进行发扬,对部门分歧进行协调,而不是一个小小议事机构办公室越俎代庖,直接让自己扮演机构编制部门或者司法部门的角色。

  事实上,政府施政的原则过于宏观和抽象,其并不能作为行政行为实施和处理行政争议的依据。一方面,我国部门行政术语中的行业主管部门和国民经济行业并不一一对应,另一方面,我国行业管理职责与行业归口部门也不一一对应。这是地方政府在构建监管格局路上的产生职责不清的体制机制根源。我国在推进市场化的过程中,许多行业均进行了完全市场化,随市场的发展,一系列行业领域出现新兴运营模式和业态,这一些行业以第三产业为主,它们相较于传统农业经济,表现村用地面积小、实用技术新、投入产出高等一系列特征,尤其体现在社会主体市场经济建设过程中的个体工商户发展的历程上,这一些行业逐步演变并成为中国就业的最大蓄水池,同时,这一些行业却也存在和传统农业经济相似的管理层次低下,管理上的水准粗放等特征。

  第三产业是我国细分行业领域最为丰富的,大类就包含交通运输、仓储和邮政业,信息传输、计算机服务和软件业,批发和零售业,住宿和餐饮业,金融业,房地产业,租赁和商务服务业,科学研究、技术服务和地质勘查业,水利、环境和公共设施管理业,居民服务和其他服务业,教育,卫生、社会保障和社会福利业,文化、体育和娱乐业,公共管理和社会组织,国际组织等行业,其中,除公共管理和社会组织,国际组织基本不涉及市场化,其余均涉市场化。近年来,第三产业领域各类责任事故频发,有燃气爆炸、有人流密集场所消防事故、有房屋倒塌的等等,这样一些问题有部门可能在某一行业存在短板,但究其根本,仍算是专业领域的问题,如房屋倒塌,主体问题的根源是房租建筑质量上的问题或者随意更改房子结构、承重等问题,而并不是房屋给谁用的问题,在这一领域用上“管行业必须管安全”并按照国民经济去分类,本末倒置,根本对于自建房整治没有重要意义,这就是工作生态疲劳下产生的“走过场、求好运”结果的根源。基层事务管理,莫出于法、不外乎规,结果却被一些“和稀泥”的原则,硬生生整出“负有安全管理职责的部门”和“负有安全监督管理职责的部门”两个概念,基层领导一看,简直是云里雾里,只得但凭喜好,搞得谁都可以管、谁都不去管、怎么都管不好的尴尬之地,而那些负责国民经济运行调节的部门,一旦冠上“负有安全管理职责的部门”,其履职就变成了“检查”有关行业企业“落实其他监督管理部门设立的安全管理规范有没有到位”的多头检查了。

  困境五:监管职责分布的客观事实导致原则不可用,结果遇到难点便充分赋予地方政府自决权,但地方政府自主决定往往只是找“背锅侠”,却又没有动力把工作做好……

  领导机构建立的背景,是现代管理中的“分工”,而分工,往往不是以国民经济行业为逻辑,因为一个行业,可能涉及到产业经济、市场秩序、社会治安、安全管理、建设管理、税务征管等等方方面面,为了充分协调这一分工领域的能动性,建立协调机构似乎成为了必然之选。但是,协调机构的负面成本也往往存在,其中之一就是造成浪费工作精力的现象。“领导小组”一般都要定期或不定期召开成员会议研究和布置工作,组织检查或督查。现在基层政府组成部门的领导及其工作人员,大多数都身兼数十个“领导小组”组长或成员之职,导致工作通知疲于应付文山会海,影响正常工作的现象。从政府支出角度而言,名目繁多的领导小组还会增加各种杂费,导致财政支出增加,财政供养人员效率下降,其结果客观上仍是降低财政绩效。“分工”最主要的表现是“专业的人干专业的事”,但在“主体管理法”和一些不明所以的原则之下,却变成了专业的人负责分工指派,所有的人都可以干,导致工作的专业性大幅度的降低,事倍功半。

  监管职责客观分布在其相应领域的监管部门,专业领域的监管部门又在该领域监管各行各业,工作所承受的压力大、工作能动性低。在意识到以上问题后,上级又提出“对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的,由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门”和“地方政府应当统筹配置行政处罚职能和执法资源”两个原则。两个原则存在自身难以调和的矛盾,即地方政府所掌握的行政资源与承担的社会管理事务之间的差距尚存在比较大的缺口,在大家都缺执法资源的背景下,地方政府又不能不明确监管部门,其结果就成为了明确监管部门即可,监管效能并不在考量的范畴之内。以经贸领域为例,经过一系列科普,我们明白了我国机构改革中,将经贸领域的产业部门和安全生产监管部门进行了分离,所以形成了商贸业的安全生产行业监管部门为应急管理部门的格局,但是商贸领域发展日新月异,新行业、新业态日常迸发,这一些行业的安全生产监督管理应当是归口商务部门还是应急管理部门呢?如果当年不分家,这一些行业的安全生产监管又会如何执行呢?现在分家了,显性的隐性的机构职责拉扯、人员机构膨胀和财政供养人数增多又是如何?又以商务部门为例,据了解,我国40%以上的县未独立设立商务局,商务职责多以合署方式设置在发改、工信等部门,绝大部分地方商务工作人员不超过一只手,从事内贸工作的更是多则两三人,少则一二人,这样的人员编制,如何承担全国市场主体最多的商贸服务业各类安全生产和社会秩序运行方面的监督管理工作?同样的,虽然各县均有成立应急管理部门,但安监当年从各地经贸委(局)分家的时候,也不过一两股室之力,虽然人员力量增加了,但是监管的市场主体同样多如牛毛。

  基层所有的领导机构,去参加了的最小单位基本上均为镇街;一条“属地管理”压得基层政府及其派出机构透不过气,随之而来的又是上峰的“严禁以属地管理为名将工作责任转嫁给基层”。现在的科层体系中,行政部门往往直接将“属地=镇街”,笔者并不认同这一观点,作者觉得,属地管理其实就是块状管理的体现,之于立在世界之林的一国,其属地管辖权在乎该国的中央政府,该国领土内的居民,包括本国人、外国人和无国籍人,以及发生在该国内的行为和有关的人、物、事均在其管辖之内。这也是为何我们对丧权辱国的半殖民地半封建社会时代深恶痛绝的原因所在。之于市县级政府,作者觉得,具备一个地方完全经济社会管理权限的一级政府是其属地的最小维度。我国最近一次的大规模地方机构改革文《中央 国务院关于地方政府机构改革的意见》(中发〔1999〕2号)写道:“市一级政府要逐步管理从企业分离出来的社会事务,实行属地管理;进一步改善投资环境,加强基础设施建设,维护市场秩序,搞好社区服务,充分的发挥城市的中心作用和辐射功能。”随着市、县的城市化、城镇化以及强县扩权等改革的推进,市、县政府组成部门及其镇街组成该地完整的地方事权管理单元,其实就是该地属地管理的最小维度。

  再说属地管理的内容,我们翻查一些解释,一般认为属地管理是工作管辖范围,可以是工作区域、管理的实物资产和具体工作任务,也可以是权限和责任范围。所以,对于公共部门而言,属地管理仍然是职能管理。以Z省L市为例,该市运输管理设在市级,即市级运输行政主任部门就是平时大家口中所谓的“属地”,不会也不可能要求县乡级负责;同样也是该市,日常将经济管理权也说是属地管理职责,这便在一方面忽视其作为城市主体政府的定位;另一方面也与当地行政管理体制改革以来所确定的职责分工不匹配,客观上无法有效地推动当地有关经济事务的发展。

  总之,作者觉得,属地管理其本质仍是按职责分工落实,市、县及其以下政府机构在社会管理事务中,只有分工之别,不应有属地之别,相应行政区域的社会管理事项,总体而言,应当遵循市(县)长负责制,即市、县长负总责,并根据法定职责,各部门、镇街按照法定职责各负其责。

  近年来条线任务也越发重且多,导致基层工作应接不暇。曾有个深耕基层30年的人曾说过,当年在乡镇干完工作,还要思考一下下一步要干什么要怎么干,现在上面布置的任务就来不及应付了,更遑论思考平时应该做的工作。我国的行政管理体制中,费垂管体系中,上级部门对下级条线部门的工作主要起指导作用,不直接领导。地方政府组成部门主要接受同级人民政府的领导,做好地方相应的职能工作。但是,近年来条线任务明显增多,多为特色、亮点工作,正因为条线的上级只有指导没有领导,更使得领导小组代政府履行相应的领导职能成为需要,但是条线的亮点工作往往是在日常工作的基础上加码提升而来,然后又加以“属地落实”,致使一地工作方方面面,应接不暇,有心无力,另一方面,条线多部门联合任务往往采用部门条线向下布置,牵头部门反向汇报政府领导的操作的路径,往往造成重视不够、资源缺失(上级部门达成目标布置与责任下移,但是下层投入不足的问题却往往得不到解决)。基层追求政绩影响有限,上层追求政绩往往整死人。

  2023年1月13日,国务院办公厅印发《国务院办公厅关于深入推动跨部门综合监管的指导意见》(〔2023〕1号),文中写道“行业主管部门或法律和法规规定的主管部门(以下统称行业主管部门)”。对该句文字的解释应该能分为两块内容,一块是前者,指的是产业部门,即国民经济的行业归口部门,这个是真正意义上的行业主管部门;一块是后者,指的是法定职责的负责部门,这个也是地方政府工作人员日常使用的“行业主管部门”,也就是说地方政府日常所称的“行业主管部门”,实际上指的是“职能部门”。

  这就产生了一个非常尴尬的现象,同样说道行业主管部门,有的人心里想的是产业部门而有的人心里想的是职能部门,即“你讲的行业和我讲的行业根本不是一个行业”,“你说的行业主管部门和我说的行业主管部门根本不是指一个部门”。

  根据国办的表述,所有在法律和法规中有主管业务的部门均为行业主管部门。国家发改委体改司也说:“政府监管应当是‘严格落实法律和法规和“三定”规定明确的监管职责,对法律和法规和“三定”规定未明确监管职责的,按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,全面夯实监管责任’,即任何监管首当其冲的分工要素是法律和法规和部门三定,其后才是审批责任。而Z省出现的预付卡中不按约定提供商品或服务而侵害消费者权益既遂行为的查处与其他消费行为不按约定提供商品或服务分属于商务和市场监督管理部门的垂直(条块)切割的施政结果,以及Z省N市执法改革后,美容美发的消费投诉从原来的消保受理变为商务受理,查实违法后移交,就是行业主管部门一词乱用、混用所造成的无法统筹机构职能和人员配置的恶果。

  产业部门不应是监管部门的执行部门。领导机构绝不是用于将本职本业按照产业分类分给部门用的。

  领导机构存在的意义,是系统治理的要求。以餐饮业为例,一个行业的管理涉及到方方面面,包括产业高质量发展、食品安全、燃气安全、油烟扰民、噪音扰民、厨余垃圾、消保维权、治安管理等等,这些工作都有对应的主管部门和相应的法律和法规,而不应该是一个商务部门是餐饮行业的主管部门就可以管理行业内的所有事宜;而不应该是一个商务部门是餐饮行业的主管部门就可以让监管部门将自己的职责分配给商务部门执行了。而不应该是涉及食品安全就按照农业、制造业、流通业的逻辑将食品安全直接监管责任分配给三个部门。以Z省X县为例,食品安全的监督管理按照主体进行划分,星级酒店由文旅局负责,大型商超由商务局负责等等,这种划分不符合依法治国的精神。

  在落实有关工作中,产业部门是有自身对应的职责的。同样以餐饮业为例,最常见的就是产业高质量发展都已经市场调节了,那还需要你行业主管部门做什么?在经济调节领域,餐饮业主要体现出盲目扩张、同质化竞争、城市老区过分集中而新区服务不够等等问题,产业部门在政策制定和支持中体现产业高质量发展方向,通过政策、法规、评优、宣传等方面带领企业做好安全等有关工作也都是不无问题的,但绝不是代替法定职责部门替代其监管责任。

  尤以工业产品质量为例,工信部门作为制造业的主管部门、商务部门作为流通业的主管部门,在引领产业高质量发展和引导公司制作、销售符合国家许可或者强制性标准产品质量的商品等方面均有能动性,但这不代表产品质量的监管是工信和商务部门的职责,日前,国家市场监督管理总局出台的《工业产品营销售卖单位落实质量安全主体责任监督管理规定》便是例证,工信、商务部门在日常工作中可以将《规定》作为引导宣传的方向,但是监督检查仍是监管部门所应该负的责任。由此,我们再回想消防检查出超市、菜市场杂物堆放影响通道还要交办商务或者市场监督管理部门是什么事?不仅增加了工作转一道的程序,而且消防明明就是本领域的直接监管部门,反而交办给一个不具有有关领域监管执法职责和专业本领的部门,徒增行政壁垒,徒增企业不满;这不仅不能立行立改,反而成为多重打扰企业的根源。你有见过市场监督管理部门查到流通企业食品卫生问题交办给商务部门的吗?我想应该是没有的,但是如果任由这种交办逻辑野蛮生长,那这一行为的出现也不足为奇、也不会远了。

  回到领导机构,作者觉得,我们一方面在精简机构,一方面又在不断地成立一个又一个的领导小组,领导小组下面往往还要设办公室,不仅不能简化办事程序,减少环节,提高效率、强化职能部门的作用。反而让一些领导小组成为、官僚主义、文牍主义、人浮于事的代名词,有些甚至打着领导旗号的“领导小组”,“乱伸手”、“乱作为”,更是事与愿违。因此,强化部门履职、减少领导小组才是应有之义。

  分业治理的后果必然是“九龙治水”。以国民经济分类确定部门监管职责,不一定与实际承担监管职责的部门相对应。以Z省为例,对“以预收账款提供商品或服务”行为侵害消费者权益行为既遂的问题研究并不够深入,以至于出台有关管理规定不得不探索出一条按照国民经济归口分派任务的路子,导致同属于一个领域的问题是需要找不同的部门处置。同样都是合同违约,文旅、教育、卫健、民政、建设、交通、人社等等部门分理(跨行业经营的怎么办?),还美其名曰健全管理制度。同样反恐怖领域,国民经济部门的主职本就不在此,配合反恐怖主管部门无可厚非,但同样以Z省为例,散装汽油反恐怖的装置、设备等一系列规范流程出自于公共安全,所有的管理措施均在公安,但直接监督管理责任却在商务部门;又如燃气安全检查,有网友嘲道这是“张冠李戴”,Z省L市的领导曾说“不陪着他们专业部门去根本不知道还有这么多问题”,燃气的安全检查内容,包含在地下半地下空间违规使用、总重超过100千克设立专用气瓶间且高不低于2.2米、专瓶专用、钢瓶减压器有效期不超过5年、钢瓶密封圈有效期不超过3年、钢瓶使用软管应当有卡箍、软管长度控制在管控范围内且无接口、软管应当2年更换一次、软管不得穿越墙壁门窗等设施、液化石油气报警装置应当安装在距离地坪0.5m左右……要求可谓说不得不多,更不可思议的是餐饮主体反映,当地非专业部门去查的时候让他们将燃气报警去装的更高些——“不然检测不出”,但是该餐饮店用的确实密度大于空气的液化石油气。

  在监督检查中,这种执法监管部门并不是真正的置身事外,他们也深知自己所承担的职责;然而各种原则又似“达摩克里斯之剑”高悬头上,各行业部门又跑都跑不了。因此,有意思的一幕就发生了,在消防安全检查中,消防监管部门、所在地镇政府、农业农村部门、文化旅游部门、商务主管部门四部门接连去检查了一家民宿农家乐,最后,企业主非常生气地问道:“一个多星期,你们到底要来几次?”

  综上,牵以领导小组下发工作任务,以国民经济门类指派部门工作监管责任,部门工作分工还上升至地方性法规的层级,最后导致了“专业监管部门负责发号施令,产业部门学都学不过来”的尴尬之地,结果就是监管部门丧失直接监督管理的动力,将有限的人力资源用在会议、报表等业务上;结果就是专业力量投入检查严重不足,产业(经济调节)部门“啥都需要学,啥都学不会;啥都需要管,啥都管不好”;结果就是监督管理部门和产业运行部门多头检查,职责同构,造成对企业的打扰和困扰……

  笔者理解,行业管理是按照市场经济体制有效配置资源的要求,以维护本行业利益为目的,通过贯彻国家的产业政策、行业法规与行业契约,对行业内企业的生产经营活动实行间接的规范化的管理,它是一种行政机关通过技术实现全行业发展的手段。而执法监管是指国家机关为了执行法律、法规、规章,实现国家行政管理职能,依照法定职权和法定程序,对公民、法人和其他组织实施的影响其权利义务的具体行政行为。

  从基层的人员组成来看,行业管理由于其具有宏观性,人员少得可怜,而执法部门则人手相对充沛。以我们探索的执法路径为例,行业部门负责先期监管和责令改正,在责改之后,将有关证据和责改情况作为证据链条移交执法监管部门,再由执法监管部门立案。窃以为这一操作路径一是不符合由监管部门名义统一行使行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权,包括投诉举报的受理和行政处罚案件的立案、调查、处罚等原则;二是监管部门实质上承担的是文书功能而非监管功能;三是该操作路径仍需要行业部门配齐执法监管人员,以满足先期监管的证据收集、责令改正等环节的有效性,及时规避因客观能力不足导致的违法证据灭失的风险,不符合效能提升的目的。

  “职设百官,有司分理”是我国古代对于行政管理探索的先进经验。实践证明,分工是提高效率的有效手段。当下,要求国民经济归口部门作为收集证据、组织调解、落实工作的责任部门,其操作路径严重影响行业管理的严肃性和科学性,使得国民经济管理的内容扩展至无限大,管理效能急剧下降。作者觉得,未来的政府职能探索,应当仍然建立在治理功能的整合上,即大多数表现政府职能部门的整合和职权的整合,将同类型的、相近领域的监管事项交由统一的监管部门行使,而非分业治理。

  说的反智一点,产业部门并不是不能承担有关职责,确需要管行业必须管行政执法、管行业必须管消费侵权查处、管行业必须管垃圾分类、管行业必须管文明促进、管行业必须管环境保护……让产业部门直接承担起相关职责的行政检查,只需要在行业部门配齐相应部门,设立相应机构,依法制定法规,赋予相应权力,增加相应编制即可。

  少用原则,多用规则。应以主管部门替代行业主管部门,应以职能归口替代行业归口。

  我国在政府职能分工中拥有诸多原则,但是原则表述与政府职能其实并不能一一对应,如“管行业必须管安全”。

  正如我们所知,应急管理部的前身国家安监总局诞生于国家经贸委裁撤的改革中,原国家经贸委安监局的职能配置、内设机构和人员编制构成了国家安监总局。所以应急管理部的三定中明确写道:“负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业安全生产监督管理工作。”诚然,国家经贸委职能承继者工业与信息化部与商务部在相应领域的安全生产工作中的职责,除部分特殊行业外,两部委对工业商贸行业无直接安全生产监督管理职责,结合前文国家对行业管理的解释以及我国行业归口与职能部门并不一致的客观实际,应当认为应急管理部门是工矿商贸业安全生产的行业主管部门。而以管产业经济的角度管理的行业安全,应当是围绕工业商贸行业发展等中心工作,突出行业管理的优势特色,在行业规划、产业政策、法规标准、行政许可等方面促进安全生产发展。由此,“管行业必须管安全”语境中的安全是大安全的概念,既涵盖了直接监督管理部门的职责,也涵盖了产业进步的内涵。但是,原则的过分使用叠加学习的不够深刻尤其是身居决策位的部分领导并不能够深刻把握其中要义,以至于时至今日,仍有许多地方应急部门仅只其综合监管与督促协调而不知直接监督管理,仍将工矿商贸业的直接监管职责分配至地方工信商务部门,不知是刻意混淆还是无意为之?其结果就比如说,H省对某知名品牌连锁超市YY有限责任公司“4·20”较大火灾事故调查中所说的商务部门对商贸行业直接监管责任的认定,就是因为对原则的把握理解不够泛泛而用,以至于原则大于事务实践中,造成的对部门职能分工逻辑的漠视。

  再如“谁主管、谁监管”,本语原则无误,但在基层实践中,主管变为国民经济归口。笔者目睹商铺将垃圾倒在人行道以行业管理交办商务部门的实践,也在工作交流中,了解到商场保安婚外情、市场截污纳管或加油站环保设施存在历史欠账、理发店烫染坏头发等等问题均交办归口至商务部门的实践,以上问题有部分是民事纠纷事务,自然应当由基层社区或者民间组织化解,但也有政府主管部门管辖,如随意倾倒垃圾的主管部门是市容环境行政主任部门,而截污纳管应当由建设行政主任部门牵头负责实施。

  以国民经济归口作为区分部门事权的做法,是现在基层政府工作的一大特色。但是国民经济归口部门往往是经济部门,涉及到具体问题的时候,该部门往往不具备职能(即前文所述的我国行业部门与行业往往不一一对应)亦不具备调动职能部门积极性的能力;并且,进入21世纪以来,我国的企业持续不断的发展,跨行业、多领域经营的企业比比皆是,只讲行业,不讲职责的主体管理法根本没办法派上用场,反而将简单的问题复杂化,增添“劣币驱逐良币”的情形,降低政府效能。作者觉得,经济社会治理需要有情怀但不应该只有情怀,社会现代化需要追求科学的履职体系,应当优化原则的适用场景,多运用法制、市场等规则理顺政府职责,避免原则凌驾实务而导致操作出现真空的情况;对于确需修改原有职能归口的,应当按照人财物配置与职能相符的原则开展;上级有关部门应当重视对基层部门有关问题的收集、督察与整改,纠正基层错误的使用方法。

  总之,第三产业领域范畴的监管职责分散是历史、现实发展而来,也是现代化管理的必由之路,而非客观存在问题。没有一个行业是说可以有一个部门完全监管的,“职设百官,有司分理”是中国政治自古以来就已经存在的逻辑,管理学中也视“分工”如瑰宝,马克思主义更是将分工列为人类文明进步最重要的因素之一。

  以国民经济归口进行行业分理,其实质是一种反智的工作路径。如果任由这种工作路径发展,不仅不能够建立现代化的管理机制,并且还有可能进一步助长政府的机构膨胀。试想,专业领域的监管部门只需要按照行业部门分工即可,为何我国不直接建立第一产业部、第二产业部、第三产业部,然后各个产业部下分设市场监管司、消费者权益保护司、产业建设司、房屋建筑司、安全监管司等等司局呢?

  现代化的政府更应该讲究职能监管和行为监管。如果按照条线对市场秩序、消保维权、社会管理、公共服务等领域的事权进行行业分理,结果就是垂直切割,重回一种条款分割的格局,是与社会主义市场化改革打破条块分割背道而驰的。行业管理不能替代行为监管,一方面,产业经济部门应当端正自己的定位,履行好经济调节职能,推动产业经济加快发展,将行业水平提升作为产业高质量发展的一环来抓,摒弃“教化万民”的工作思路,用市场、法治的手段推动产业治理水平提升;另一方面,产业经济部门不应将自己作为监管保障部门的执行机构,在没有法律和法规的依据下肆意布置属于其他部门履行的行政检查工作任务,让自己成为“打扰”企业又检查不出什么样的问题的扰民部门,而应多发挥协调职能,明确一个国民经济归口业态中,各部门应当扮演的角色,确需自己承担的,应通过完善法律和法规、设立专责机构、给予人员资格的方式,开展相关工作,不能做“又让马儿不吃草,又让马儿跑得快”的事。地方政府尤其是身居决策地位的领导,应当加强理论学习,坚决杜绝垂直切割,积极推动完善社会管理和公共服务的人力财力物力等资源供给,让地方政府组成部门实际做到按职能进行管理。

  总而言之,如何让一个承担宏观国民经济发展的职能(经济调节职能)的产业经济部门,同步承担起该产业内之如打击侵害消费者权益行为、生态环境保护、安全生产管理、消防安全督查、燃气安全检查、人流密集场所管理、反恐怖安全管理、城市文明促进等等职能(市场监管、社会管理和公共服务职能),并作为业务监督管理(保障)部门的执行机构存在,这是国家相关部门必须回答的问题.(完)

  感谢诗金同志有如此深的思考。社会管理是个大学问,一切管理都要对社会负责、对人民负责、对事业负责,而不是某个部门为了自身利益据权而无责。当下的乱象已经到了非治不可的地步,一定要引起全社会尤其是高层的关注。

  禅哥简介:禅茶诗书,河北围场人,1998年毕业于河北建筑工程学院,中国科学院研究生院在职工程硕士学位,“湿毛巾简单论”批判者,“十秒定律”提出人,“四位一体”和“五元结构”消防工作理论体系构建者和倡导者,曾在武警学院教授《火灾调查》课程,现为全国火灾调查技术学术工作委员会委员、全国消防科普专家、应急管理部火灾调查专家、中国人民警察大学客座教授。个人公众号:火事杂谈、十点消防;抖音号:XFHDZSX。